La compensazione preventiva

Compensazione preventiva è la rappresentazione sintetica di una precisa politica ambientale che si basa su un semplicissimo principio secondo il quale occorre ridare alla natura ciò che le viene tolto attraverso qualsiasi azione umana che comporti un consumo di suolo. La compensazione preventiva consiste allora nel prevedere che ogni tipo di trasformazione urbanistica sia collegata alla realizzazione di interventi di qualificazione ecologico-ambientale da realizzarsi prima della stessa trasformazione edilizio-urbanistica.

Evidentemente le opere di compensazione preventiva sono a carico di chi vuole realizzare una trasformazione urbanistica secondo misure che tengano conto:
a. della dimensione delle aree di trasformazione urbanistica,

b. del loro stato di rilevanza naturale e paesistica

c. del livello di naturalità da raggiungere nelle aree di compensazione.

Gli interventi di realizzazione di aree verdi all’interno delle aree di trasformazione urbanistica (ad esempio parchi di vicinato e di quartiere) non sono considerabili delle compensazioni ambientali in quanto la loro finalità è prevalentemente sociale, sebbene ad esse si riconosca sicuramente un qualche valore ambientale.

Il principio chiave
Un esempio può chiarire meglio. Realizzare una semplice lottizzazione (utilizziamo questo termine per ora) implica un consumo di suolo che nel suo stato pre-lottizzazione sarà caratterizzato da una determinata copertura alla quale è associabile un certo valore di naturalità e anche di rilevanza paesistica. Concentriamoci qui sulla naturalità. La realizzazione della lottizzazione avrà un certo impatto ambientale sul lotto (impatto diretto) in quanto andrà a deliminare quel determinato valore di naturalità, il quale concorre al generale valore di naturalità di un’area più ampia (si aprono qui altri temi: valore ecosistemico, valore di unicità, valore di scarsità di risorsa, etc. che ora non consideriamo).

La realizzazione di aree verdi interne o limitrofe al lotto risponde a principi di qualificazione e dotazione di spazi, nel caso specifico di spazi verdi, che vengono realizzati proprio per rispondere ai requisiti di fruizione, di abitabilità ed ambientali (nel senso di un ambiente sociale) e non per mantenere il valore di naturalità esistente precedentemente alla realizzazione edilizia. Queste aree verdi non concorrono per intero a rigenerare il valore naturale posseduto inizialmente dall’area. Possono in parte concorrere a tale rigenerazione, ma molto difficilmente la realizzano.

Allora per rigenerare il valore natura perso occorre appositamente generare un intervento ambientale (che possiamo chiamare rinaturazione) necessariamente in un’altra area posta nel comune ove avviene la trasformazione urbanistica: chiamiamo tale area, area di compensazione (è evidente che tale criterio localizzativo risponde prevalentemente ad un’esigenza di gestione amministrativa semplificata. Si presuppone che la localizzazione potrà essere individuata grazie ad uno studio agroecopaesistico del territorio del comune).

La dimensione dell’ area di compensazione dipenderà sia dal valore natura sottratto dalla trasformazione urbanistica sia dal valore natura già posseduto dall’ area di compensazione.

In entrambi i casi il valore natura può essere stimato invia approssimativa attraverso la conoscenza delle coperture del suolo. Un apposito fattore di compensazione condensa tale relazione. Il fattore di compensazione potrà opportunamente tenere conto dell’eventuale maggior valore naturalistico immesso nell’area di trasformazione urbanistica. In tal modo ad una trasformazione urbanistica corrisponde un intervento di rinaturazione.


Perchè preventiva?
Perché si intende promuovere un nuovo modo di considerare il territorio e l’ambiente. Si intende promuovere una nuova cultura ambientale e sociale al tempo stesso. Si intende favorire un comportamento virtuoso tale per cui si antepone una sorta di diritto di natura o naturale alle ragioni e alle istanze legittime di trasformazione urbanistica. Insomma il territorio è un bene prezioso (fiumi di parole sono stati spesi) ed è quindi doveroso che chi provoca la diminuzione del valore naturale si premuri di ripristinare tale valore compensando così la diminuzione che inevitabilmente produrrà.

Tale compensazione potrà realizzarsi in un luogo differito, garantendo un bilanciamento di natura che non sarà mai a somma zero, ma che almeno produrrà nuovo valore ambientale. Evidentemente ed irrinunciabilmente tale compensazione si deve concretizzare prima della trasformazione urbanistica, mantenendo sempre allo stesso livello di naturalità l’unità territoriale di riferimento (che qui consideriamo il comune). Anteporre la realizzazione della compensazione alla trasformazione induce maggior certezza sulla effettiva realizzabilità. Il permesso di costruire (o l’analogo titolo) deve quindi essere condizionato a tale compensazione.


Il ruolo chiave
Non può che essere il comune a gestire la compensazione preventiva perché il comune ha titolo nel conferire i permessi di costruire; perché il comune, attraverso i propri strumenti di governo del territorio, è il primo e più diretto responsabile delle politiche ambientali e paesistiche sul proprio territorio; perché il comune conosce le esigenze del proprio territorio; perché il comune risponde direttamente ai propri cittadini-fruitori della qualità ambientale del territorio in cui essi vivono; perché il comune ha un proprio piano paesistico; perché il comune amministra il procedimento di conferimento del titolo a costruire; perché il comune è solitamente il principale proprietario di aree pubbliche che possono essere rinaturate; etc.


Il principio di accompagnamento
La compensazione preventiva innesca competenze ambientali, ecologiche, naturalistiche, agroambientali, storiche che potrebbero essere inedite in un comune. Avviare un processo di compensazione preventiva richiede allora sia un piano (che sia titolare di un disegno strategico) sia la possibilità di farsi accompagnare verso visioni e soluzioni sostenibili e congrue, sia la necessità di monitorare in continuo i progressi effettuati.

In particolare con il termine accompagnamento si intende definire una particolare modalità operativa attraverso la quale il comune:
a. concepisce un piano di compensazione preventiva durante la messa a punto del proprio Piano di Governo del Territorio (PGT);
b. si fa seguire nel percorso di negoziazione delle compensazioni con il richiedente il permesso di costruire;
c. verifica efficacia e fattibilità delle azioni di compensazioni;

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Le esperienze di altri Paesi. La compensazione ambientale a livello comunale introdotta in Germania: definizione e riferimenti normativi.
Volendo riassumere il termine compensazione ambientale introdotta in Germania in una frase, si può dire che “ciò che viene tolto alla natura le deve essere ridato”. I primi passi in questa direzione si sono mossi nel 1998 apportando modifiche al codice delle norme costruttive (Baugesetzbuch (BauGB)). In questo modo è stato introdotto l’obbligo della cosiddetta “compensazione” di qualsiasi intervento sul territorio che ne modifichi l’assetto.

Con ciò si intende, che interventi di nuova costruzione sul territorio possono essere eseguiti solamente se il danno creato alla natura viene “pagato” attraverso un intervento a favore dell’ecosistema. Gli interventi di compensazione possibili possono essere di bonifica, di protezione o di tutela dell’ambiente e devono essere proporzionali alla gravità della compromissione della natura e del paesaggio causata dall’intervento sul territorio.

Si sono subito presentati problemi nell’esecuzione della nuova imposizione: come fare a valutare il danno alla natura provocato da un intervento sul territorio? Come attribuire una misura di compensazione ad un intervento? Quali misure sono lecite per la compensazione? Nell’affrontare questi temi sono nate le parole chiave del bilancio ecologico tedesco: “Flächenpool” ed “Ökokonto”, che tradotti significano “riserva di aree” e “conto ecologico”.


La riserva di aree (o conto verde o deposito).
Come accennato, ciò che viene tolto alla natura le deve essere restituito. Questa restituzione non deve essere eseguita sul luogo dell’intervento, ma può avvenire su aree compromesse ecologicamente che richiedono un risanamento o una particolare cura. L’idea è quella di dare ai comuni la possibilità di sviluppare progetti di risanamento e riqualificazione ambientale sul territorio, di metterli in atto e di usare i benefici che ne derivano per compensare gli interventi. Si crea una riserva di aree su cui vengono compiuti degli interventi a favore del sistema ecologico, che è contrapposta all’insieme di aree destinate agli interventi di nuova costruzione.

Il Comune può dunque compensare gli interventi sul suo territorio tramite una loro attribuzione univoca ad una misura di compensazione. È da sottolineare che la compensazione riguarda solamente le aree di nuova costruzione, non si deve tenere conto di urbanizzazioni precedenti. Possono essere prese in considerazione per la compensazione solamente le aree il cui valore biologico può essere migliorato. Gli interventi di compensazione possono essere compiuti in un momento precedente a quello dell’intervento di costruzione sul territorio, non possono essere eseguiti successivamente.


Il conto ecologico
Quando il valore ecologico di un’area di compensazione è stato migliorato e si è raggiunta la funzionalità ecologica perseguita si può procedere all’attribuzione dell’area a un intervento. Il conto ecologico è da vedere come un conto bancario, in cui il Comune immette le aree di compensazione, che costituiscono l’attivo del conto e le preleva nel momento in cui ha bisogno di compensare un intervento. Una volta che un intervento è associato a una compensazione, questa non è più disponibile nel conto e i costi che ne derivano per la cura sono a carico di chi esegue il progetto.


“Il contesto”
In Germania l’introduzione del modello presentato è resa possibile grazie alla sinergia di molti fattori:
• innanzitutto la regolazione degli usi del suolo si configura come obiettivo condiviso da tutti gli schieramenti politici. Nel 1985 il tema dell’occupazione del suolo è entrato nell’agenda politica del governo federale e degli enti locali, riconoscendo per la prima volta la necessità di invertire la tendenza di sottrazione dei suoli al territorio.
Nel 1998 è stata Angela Merkel, allora Ministro dell’Ambiente di un governo di centrodestra, a porre l’obiettivo di disgiungere lo sviluppo economico dall’occupazione del suolo nel suo programma di politica ambientale. Gli obiettivi posti sono poi stati ripresi anche dal successivo governo di centrosinistra, varando la legge per la tutela dei suoli nel 1999.

• l’introduzione del modello è resa possibile dalla normativa tedesca: l’uso parsimonioso del terreno è contenuto nel codice dell’edilizia e dell’urbanistica e l’introduzione nel 2002 del concetto di tutela preventiva, nonchè il rafforzamento della pianificazione paesistica costituiscono una base solida di lavoro.
Di fondamentale importanza è anche la regolamentazione degli aspetti fiscali, con l’introduzione di “oneri ecologici”, che permettono ai comuni di riscuotere i soldi spesi per le misure di compensazione, una volta attribuite agli interventi di costruzione.

• in terzo luogo esiste in Germania una tradizione di catalogazione dei beni ambientali presenti sul territorio, che permette di conoscere con precisione le aree che necessitano di interventi di riqualifica, nonché il valore ambientale dei suoli destinati a urbanizzazione.